Como eliminar subsídios sem dor

Publicado a 05-05-2011 14:41:00

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As actividades de refinação e logística e de distribuição e marketing do sector petrolífero angolano têm sido fortemente intervencionadas pelo Estado através da fixação das margens de lucro das empresas e do preço de venda ao consumidor final.

A regulação dos preços dos combustíveis é da competência do Gabinete de Preços e Concorrência do Ministério das Finanças. Este intervém na cadeia de valor através do controlo das margens a praticar nas actividades de refinação, logística, distribuição e marketing; e da fixação do preço de venda ao consumidor final de sete derivados, nomeadamente a gasolina, gasóleo, LPG (gás de botija), querosene, asfalto, combustíveis leves e combustíveis pesados.

Com base em um acordo tripartido entre o Governo de Angola, a Sonangol e a Refinaria de Luanda (então detida pela empresa belga Fina), a esta deve comprar preferencialmente o petróleo bruto à Sonangol Logística ao preço internacional da rama em questão e vender os produtos refinados à mesma a um preço que incorpore todos os custos operacionais, os impostos pagos e uma margem de lucro ou crack spread de 5%

Por sua vez, a Sonangol Logística deve vender os derivados à Sonangol Distribuidora incorporando uma margem de 30%. Mais abaixo da cadeia, a Sonangol Distribuidora deve incorporar uma margem de distribuição igual a 10% na venda dos derivados a empresas do segmento de marketing.

Independentemente da Sonangol Distribuidora vender ao consumidor final ou a outros agentes comerciais, o preço final usado para o cálculo dos subsídios deve incorporar ainda uma margem de revenda de 12,5% no caso da gasolina, 15% no caso do gasóleo e do petróleo, e 25% no caso do LPG, do fuel-oil e do asfalto.

Posteriormente, o Sonangol Distribuidora recebe do Ministério das Finanças a diferença entre o preço final que resulta da aplicação destas margens e o preço efectivo de venda fixado pelo Gabinete de Preços e Concorrência. Esta diferença representa os gastos do Estado em subsídios cuja eliminação é o objecto de estudo desta tese.

Os subsídios ao gás de botija são os  que mais beneficiam  a população de baixos rendimentos

Admitindo alguns pressupostos, nomea- damente custos de operação e manutenção iguais a 12% do preço de aquisição do preço efectivo por barril, concluímos que, em 2008, as taxas de subsídio foram de 48% e 63% do preço final, respectivamente, para a gasolina e o gasóleo refinados em Luanda. Aplicando o mesmo processo de estimação da taxa de subsídios aos anos anteriores verificamos que, nos últimos, a tendência das taxas de subsídios tem sido de crescimento acompanhando a tendência do preço mundial da rama angolana.

Só entre 2003 e 2005, verificou-se uma tendência de diminuição da taxa de subsídios em resultado de aumentos de preço realizados no âmbito do programa de eliminação dos subsídios. Com o abandono deste programa em Junho de 2005 e a continuação do aumento do preço do petróleo bruto verificada até Julho de 2008, as taxas de subsídio voltaram a aumentar significativamente.

No período analisado, entre os produtos da Refinaria de Luanda, a gasolina foi a que teve a menor taxa de subsidiação, seguindo-se o LPG e o gasóleo. O asfalto foi consistentemente o mais subsidiado.

Para estimar o volume total de subsídios devemos ter em atenção que o preço final para os produtos da Refinaria de Luanda é diferente do preço final dos produtos importados. Assim sendo, dado o total de consumo interno de cada derivado, há a necessidade de calcular um preço final ponderado pelo peso de cada fonte no consumo interno, o que é virtualmente impossível devido à falta de informação.

Utilizando metodologias alternativas, calculamos que o total de subsídios ao consumo de derivados em 2008 ultrapassou os 2,7 mil milhões de dólares. De 2004 a 2008 o total gasto com subsídios aumentou 4,3 vezes e representou, em média, 3,2% do PIB.

Este acréscimo significativo dos subsídios aos derivados deveu-se à subida do preço mundial do barril de petróleo angolano e ao aumento do consumo interno. O estudo da importância relativa destes dois factores, aponta como principal factor de aumento do volume de subsídios o aumento da procura interna. Entre 2004 e 2008 a procura interna explica 63,6% do aumento do total de subsídios. O elevado peso dos subsídios ao gasóleo e a gasolina, 61,7% e 12,4%, respectivamente, em 2008, indicia que o aumento do parque automóvel seja o principal responsável pela subida significativa da procura interna.

Ricos são os que mais ganham

Vários estudos mostram que as famílias de rendimento elevado beneficiam de uma maior parcela dos subsídios por consumirem maiores quantidades dos produtos subsidiados.

Em Angola, a gasolina e o gasóleo representaram, em 2008, 74% do total de subsídios aos derivados. Assumindo que os 70% dos angolanos que vivem com menos de 2 dólares por dia não possuem e não fazem uso frequente de automóvel, principal utilizador da gasolina e do gasóleo, concluímos que, só neste ano, foram transferidos para os 30% mais ricos da população 2 mil milhões de dólares por esta via.

De entre os vários derivados, os subsídios ao LPG são os mais eficientes na transferência de rendimentos devido às suas características de bem essencial, que faz com que o seu peso relativo seja maior no orçamento de despesa das famílias de rendimentos mais baixos.

A promoção da (in)eficiência

Como referido, o actual modelo de subsidiação ao consumo de derivados baseia-se num acordo tripartido entre a Refinaria de Luanda, a Sonangol Distribuidora e o Governo de Angola que garante rendibilidade positiva à refinaria de 5% dos custos totais.

O aumento da eficiência da refinaria faz subir a quantidade produzida e diminuir o custo unitário de produção. Como os ganhos são uma percentagem dos custos de produção, a refinaria terá incentivo abdicar da melhoria da eficiência afim de aumentar o lucro total.

Os principais indicadores do desincentivo ao aumento da eficiência são os baixos índices de investimento verificados nos últimos anos. Entre 2004 e 2008 o peso do investimento na actividade de refinação representou menos de 0,20% do total do sector petrolífero. Como consequência directa, no mesmo período, a produção total da refinaria cresceu apenas 0,3% o que não permitiu satisfazer a procura interna que cresceu 20%.

A estimativa de produção de 13 milhões de barris de derivados de petróleo em Angola em 2008 é não só inferior às necessidades internas de consumo nesse ano, estimadas em 23,9 milhões de barris, como também é desequilibrada quanto ao seu mix. Com efeito, o baixo índice de investimento também faz com que a refinaria esteja mais virada para a produção de derivados intermédios como o gasóleo e pesados, caso do fuel-oil.

Para satisfazer a procura interna, tanto em volume total como em composição, recorre-se às importações em contrapartida da exportação de fuel-oil. No entanto, o fuel-oil é um produto com pouco valor acrescentado pelo que tem um menor valor de mercado comparativamente ao gasóleo e a gasolina.

O baixo índice de investimentos torna obsoleta a refinaria fazendo com que a taxa de utilização esteja muito abaixo da média de África ou de qualquer outra região comparável.

Porquê o não aos subsídios

A manutenção de subsídios aos combustíveis só pode ser justificada quando o bem-estar social é melhorado comparativamente com a situação de eliminação dos mesmos. Esta situação ocorre quando os benefícios sociais devidos a manutenção dos subsídios excedem os custos económicos e ambientais. Como as análises feitas para Angola sugerem que o resultado líquido da política de subsidiação do consumo dos combustíveis é negativo, existe a necessidade de reforma da política de subsídios.

Porém, eventuais alterações na política de subsídios têm de ter em conta que um maior consumo de LPG, em alternativa a biomassa, que representa 64% da matriz energética de Angola, contribui significativamente para a conservação ambiental. Considerando ainda o elevado peso que o LPG tem no orçamento das famílias mais pobres, não se recomenda a eliminação total dos subsídios a este combustível, mas a redução da taxa de subsidiação para 50%. O mesmo devia suceder com as taxas de subsídios do querosene e asfalto.

Preços livres para gasolina e gasóleo

Pelo contrário, os subsídios à gasolina e ao gasóleo deviam ser eliminados, passando os seus preços a ser determinados pelo mercado. Adicionalmente, a reforma dos subsídios aos combustíveis deveria ser acompanhada da criação de uma autoridade reguladora independente para o sector dos derivados que seria responsável pela definição de um intervalo para a liberalização das margens de comercialização.

Caso essas medidas fossem adoptadas no início de 2008, enquadradas num correcto processo de reforma dos subsídios, o Estado teria realizado uma poupança de cerca de 2610 milhões de dólares nesse mesmo ano. Em resultado de um processo de reforma dos subsídios, podem advir tantos efeitos positivos como negativos. A possibilidade de ocorrência de efeitos negativos, obriga a reflectir sobre as características de um processo óptimo de reforma dos subsídios aos combustíveis.

No centro de qualquer processo de reforma dos subsídios aos combustíveis devem constar preocupações como a eficácia do processo; a manutenção da estabilidade social; e a estabilidade dos preços.

Em vários países, a não consideração dos efeitos do processo de reforma sobre a estabilidade social e sobre os preços, levou a grandes protestos, enquanto noutros, o processo foi começado mas nunca concluído devido a falta de preocupação com a eficácia.

Cálculos indicam que, em 2008, a gasolina terá sido subsidiada em 48% e o gasóleo em 63% do preço final

Três regras básicas para uma reforma de sucesso

1. Estabilidade social. Para evitar túmulos o processo de reforma dos subsídios deve ser precedido da identificação dos grupos ganhadores e perdedores e as respectivas características; da análise de viabilidade de medidas alternativas de protecção dos grupos mais frágeis; da geração de suporte através da busca de consenso político e da inclusão da reforma dentro de um programa mais alargado que tenha elevada aprovação  e que proporcione significativos benefícios sociais; da discriminação positiva em função do tipo de derivado e sector de actividade.

2. Gradualismo. Segundo o Banco Mundial existe maior probabilidade de ocorrência de tumultos sempre que os aumentos dos preços ultrapassarem os 30%. A não consideração do princípio do gradualismo deu lugar a fortes manifestações em Moçambique em Fevereiro de 2008 quando, em resultado do aumento do preço do petróleo nos mercados internacionais, as empresas retalhistas aumentaram o preço da gasolina em 31%, de 35 para 46 meticais. Foi apontado como causa directa das manifestações o aumento do preço dos transportes usados pelas classes mais pobres (as “chapas”) em resposta ao aumento do preço dos combustíveis. No final de uma semana de manifestações, o Governo cedeu aumentando a taxa de subsídio para esta classe de transportes. Similares protestos ocorreram na Nigéria, Indonésia, Bolívia, Venezuela e Equador em resultado do aumento do preço dos combustíveis.

3. Eficácia. Para ser eficaz, o processo de eliminação dos subsídios deve ter em conta a tendência do preço do petróleo bruto nos mercados mundiais e da margem de refinação. Os períodos de estabilidade dos preços dos produtos derivados no mercado mundial são os que mais favorecem uma reforma eficaz. Alem disso deve ser adoptdor um mecanismo automático de formação de preços. A partir daí, a reforma deve ser implementada através da alteração gradual desta taxa de subsídios em direcção a meta traçada para cada um dos derivados.

Investigação Made in Angola

O presente artigo é um resumo da tese de mestrado de Emílio Londa defendida em Março de 2010 na Faculdade de Ciências Económicas e Empresariais da Universidade Católica Portuguesa. Intitulado “Política energética em Angola: Como implementar um processo de reforma dos subsídios aos combustíveis com o mínimo de efeitos negativos”, o trabalho de investigação de Longa foi publicado no livro 1.ª Colectânea de Teses Económicas, editado com a chancela do Centro de Estudos e Investigação Científica da Universidade Católica de Angola (CEIC/UCAN) que contou com o apoio da Open Society.

Trata-se da primeira publicação das teses de mestrado de um conjunto de economistas saídos da UCAN que abre com a investigação “Money and inflation: The recent monetary experience of Angola”, de Milton Reis centrada nas causas da inflação angolana. Segue-se Amália Quintão autora de “Política monetária e taxa de câmbio: Existe nova evidência empírica”, que reexamina o efeito dos choques de política monetária nos Estados Unidos sobre a taxa de câmbio libra contra dólar concluindo que, entre 1990 e 2006, a evidência empírica ainda não é conforme com o deveríamos esperar da teoria económica que diz que um choque de política monetária contraccionista da Fed provoca uma apreciação da moeda norte-americana.

A fechar surge a tese de Miguel Luís Manuel “Broadband penetration in european countries: An empírica analysis”, concluindo que os níveis de utilização da internet de grande velocidade dependem do rendimento, da educação, da população e da concorrência entre plataformas.

Por: Emílio Londa