Edição nº 34
 

OGE 2013

Mais despesas para menos receitas

Publicado a 02-02-2013 11:45:00

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As contas públicas angolanas deverão registar, em 2013, um défice de 405,4 mil milhões de kwanzas (AKZ), o primeiro saldo negativo desde 2009. Esse défice, equivalente a 3,4% do produto interno bruto (PIB), é o resultado da diferença entre receitas correntes de 4570 mil milhões de kwanzas (ou 38,2% do PIB) e as despesas de 4975 mil milhões (ou 41,6% do PIB). As contas, salvo indicação em contrário, excluem as operações financeiras, como os empréstimos, e são na “óptica do compromisso”, isto é, as despesas são contabilizadas no ano em que são autorizadas, ainda que possam não ser pagas nesse ano. Considerando uma taxa de câmbio de 100 kwanzas por dólar, as receitas deverão ascender a 45,704 mil milhões de dólares e as despesas a 49,758 mil milhões, sendo o défice correspondente de 4,1 mil milhões de dólares.

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Comparando a proposta do Orçamento Geral do Estado (OGE) para este ano com as estimativas de execução do OGE do ano passado, as receitas baixam 4,1%, enquanto os gastos públicos fazem o caminho inverso, aumentando 26,7%. Ou seja, o excedente de 839,6 mil milhões de kwanzas, em 2012, transforma-se no referido défice de 405,4 mil milhões, em 2013, indiciando uma degradação das contas públicas e uma política orçamental expansionista. Aliás, o aumento da despesa pública para 1048,8 mil milhões de kwanzas (26,7%), é superior ao do PIB nominal, que aumenta “apenas” para 932,1 mil milhões (8,5%).

Investimento público dispara

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Esta aparente deriva expansionista aumenta as pressões sobre a moeda em circulação e, consequentemente, sobre a inflação, constituindo um enorme desafio para a autoridade monetária. Um dos factores de vulnerabilidade do país na crise de 2008, poderá ter sido a política monetária “acomodatícia” adoptada pelo Banco Nacional de Angola (BNA) face ao expansionismo da política orçamental. Essa postura não pode repetir-se, sob pena de se colocar em causa os progressos alcançados no combate à inflação, que desceu para 9% em 2012, sendo a manutenção dessa cifra um dos grandes objectivos da política monetária para 2013.

A pressão sobre a liquidez na economia, resultante do forte crescimento das despesas públicas em 2013, será agravada pelas novas regras cambiais que obrigarão as petrolíferas a pagamentos através de contas em bancos nacionais. Esta dupla pressão constituirá um teste para o BNA. A sua capacidade em contrariar, ou neutralizar, a política expansionista do OGE jogará um papel decisivo na estabilidade dos preços.

A atenuar os riscos inflacionistas, está o facto de a política orçamental ser menos expansionista do que os números sugerem. O aumento da despesa pública estará a ser inflacionado pela inclusão no OGE 2013 das chamadas “operações quase fiscais”, a cargo da Sonangol, bem como de projectos de investimento em execução não incluídos nos programas de investimentos públicos dos OGE anteriores, o que é de saudar, mas que, por não ter acontecido no passado, influencia em alta o crescimento da despesa.

 

O forte aumento das despesas públicas a somar às novas regras cambiais do sector petrolífero podem criar tensões inflacionistas
Inflacionado ou não pela inclusão de despesa que anteriormente passava ao largo do orçamento, o forte crescimento dos gastos públicos deve-se ao “disparo” do investimento para 1639,4 mil milhões de kwanzas (58,2%), dos quais 1483,9 mil milhões inseridos no referido PIP. Recorde-se que o investimento é classificado, em termos académicos, como “boa” despesa, devido ao seu efeito reprodutivo sobre a economia ao longo de vários anos. Isto, por oposição à “má despesa”, constituída pelas despesas correntes — somatório dos salários, bens e serviços, juros e transferências correntes, como subsídios e prestações sociais —, cujo efeito, exceptuando as que se relacionam com educação e capacitação em geral, praticamente se resumem ao ano em que são realizadas.

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Assim sendo, aumentos das despesas de investimento são, em princípio, bem-vindos, pois a redução da “petrodependência” e o combate à pobreza passam pela diversificação da economia, o que exige um enorme esforço financeiro em infra-estruturas, qualificação da mão-de-obra e melhoria dos cuidados de saúde da população. Contudo, para serem realmente uma “boa” despesa, os investimentos têm de ser bem seleccionados (é essencial a correcta definição de prioridades), bem geridos e bem fiscalizados para não se “atirar dinheiro pela janela”.

Outro factor a ter em conta, nesta aparente “deriva” expansionista, é que os aumentos da despesa não compensados pela subida das receitas correntes desequilibram as contas e obrigam o país a endividar-se. Considerando o baixo nível de endividamento público angolano (cerca de 30% do PIB), o défice de 2013 é suportável, mas isso não invalida que, pelo menos no curto prazo, o país fique mais vulnerável a uma eventual baixa do crude.

Se, por um lado, o passaporte para ultrapassar a “petrodependência” e combater a pobreza é diversificar a economia, por outro, essa dependência do petróleo aconselha à criação de excedentes orçamentais que amorteçam eventuais baixas de cotação do crude. Ao permitir uma derrapagem das contas públicas em 2013 — ainda que parte dessa derrapagem seja devida à inclusão de despesas que estavam a ser realizadas, mas não inscritas no orçamento — o Executivo parece ter optado pela aposta no investimento em detrimento da poupança. Uma decisão que comporta riscos face à volatilidade do custo do petróleo.

Preço do petróleo menos conservador

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O nível de receitas públicas, e consequentemente a capacidade de financiar despesas sem recorrer ao endividamento, é determinado pelo preço do petróleo, além, naturalmente, dos níveis de produção. O OGE 2013 admite um aumento da produção petróleo de 2,5%, de 1,8 milhões barris dia para 1,845 milhões, e foi elaborado com base numa cotação média de 96 dólares por barril, contra os 103,8 estimados para 2012. Este preço está 6 dólares abaixo da previsão comparável do Fundo Monetário Internacional (FMI). Recorde-se que no ano passado o OGE foi elaborado com base num preço de 77 dólares o barril, cerca de 20 dólares abaixo da previsão comparável.

Se todas as previsões económicas envolvem riscos, no caso do petróleo esses são muito maiores, como aconteceu em 2008, quando o crude caiu, em poucos meses, de 147 dólares para cerca de 40. As consequências para o OGE angolano foram uma quebra de cerca de 36% nas receitas correntes de 2009, que obrigaram a um corte de quase 11% nas despesas, em particular as de investimento que caíram 16,7%. Todos estamos lembrados da “paralisação” da economia em 2009 e parte de 2010. Agora, as ondas de choque sobre o preço do petróleo e, consequentemente, sobre a economia angolana, de um eventual agravamento da cenário macroeconómico na zona do euro não seriam muito diferentes dos verificados há cinco anos.

O sector social domina as despesas públicas em valor absoluto. Os assuntos económicos são os que mais crescem face a 2012
A vulnerabilidade de fundo da economia angolana reside na sua persistente “petrodependência” — em 2012, o petróleo garantiu cerca de 75% das receitas públicas e mais de 95% das exportações. No OGE 2013, o peso do petróleo nas receitas baixa três pontos percentuais para 71,8%, o que significa que continua em patamares muito elevados, o que permite inferir que a diversificação da economia que o Executivo anunciou em 2009 ainda não está a traduzir-se numa diversificação das fontes de receita do Estado. Entre 2006 e 2013, a participação do PIB não petrolífero no PIB global aumenta 16,9 pontos percentuais para 61%. No mesmo período, o peso do petróleo na receita desce menos de metade, apenas 8,4 pontos percentuais para 71,8%.

O caso mais paradigmático da não tradução da diversificação da economia na diversificação das receitas do Estado tem que ver com as contribuições para a segurança social, que, no período 2006-2013 vêem o seu peso nas receitas cair para menos de metade de 3,8% do total para apenas 1,6%. Este facto é paradoxal, pois sendo o sector não petrolífero mais intensivo em mão-de-obra e estando a ganhar peso no PIB global, supostamente gerando mais emprego, seria de esperar que as contribuições para a segurança social também ganhassem peso nas receitas em vez de perderem.

Um exercício inevitável é analisar as contas públicas sem petróleo, o que consiste em expurgar da proposta de OGE 2013 não apenas a componente petrolífera das receitas (3281,8,2 mil milhões de kwanzas), mas também das despesas (239 mil milhões) que, no essencial, correspondem à comissão que o Estado paga à Sonangol pela gestão dos contratos com as petrolíferas. Teríamos assim receitas de 1288,6 mil milhões de kwanzas e despesas de 4736,8 mil milhões, resultando daí um défice de 3448,2 mil milhões, equivalente a 47,3% do PIB não petrolífero previsto para 2013. Ou seja, aumento de 7,1 pontos percentuais face aos 40,2% do PIB não petrolífero de 2012.

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Um outro ângulo de análise da evolução das contas públicas, com e sem petróleo, é excluir o investimento, considerando somente as despesas correntes. Com tal exercício, as contas públicas de 2013 passam a excedentárias — com um saldo corrente de 1234,0 mil milhões de kwanzas ou 10,3% do PIB —, mas um valor abaixo dos 17% registados em 2012. A degradação dos saldos correntes, isto é sem investimento, não é mais do que o reflexo do aumento da despesa corrente, a dita “má” despesa.

No OGE com petróleo esse aumento é de 16,3% para 3336,4 mil milhões de kwanzas. Contudo, é a despesa “menos má” que mais aumenta: as prestações sociais — pensões de reforma, abono de família e bolsas de estudo, entre outras rubricas — dão um salto de 52,3%, enquanto a aquisição de bens e serviços, considerada a “pior” despesa, cresce apenas 3,1%.

Despesas com o pessoal batem recorde

Clique para ampliar a imagemAs escolhas políticas do Executivo traduzidas em várias taxas de crescimento das diferentes rubricas do OGE 2013 provocam alterações na estrutura da despesa orçamental por classificação económica. O forte crescimento do investimento, por exemplo, faz com que o seu peso na despesa total aumente em 6,5 pontos percentuais do total para 32,9%, em 2013, enquanto o peso da despesa corrente faz o caminho inverso reduzindo-se nos mesmos 6,5 pontos percentuais para 72,1%.

No investimento, mantém-se a aposta no “betão”, com destaque para as “obras de reconstrução e reabilitação de instalações”, rubrica que consome 1175,5 mil milhões de kwanzas (71,7% do investimento total). Na “aquisição de equipamentos de processamento de dados”, que supostamente incluirá os computadores e outro material informático, serão gastos “apenas” 26,4 mil milhões de kwanzas, ou seja, 1,6% do total.

Nas despesas correntes, a maior fatia vai para as despesas com o pessoal, que aumentam 38,2% para 1295,2 mil milhões de kwanzas, o equivalente a 26% da despesa total. São mais 2,1 pontos percentais do que os 23,9% do ano anterior, que lhe davam a terceira posição. É a primeira vez que a factura com os salários da função pública ultrapassa a barreira de 1 bilião de kwanzas, impulsionada pela admissão de novos funcionários e pelos aumentos salariais. As despesas com pessoal são uma das rubricas a seguir em próximos orçamentos, pois os funcionários públicos uma vez admitidos, não podem ser despedidos, o que quer dizer que esta rubrica não pode ser gerida de acordo com o ciclo económico.

Outras alíneas a seguir são a da “aquisição de bens e serviços” e dos “subsídios”. No primeiro caso, o aumento de 0,9% tem implícita uma quebra em termos reais já que a inflação prevista para este ano é de 9%, algo que, em princípio, é de saudar. Mas é necessário recordar que em 2012 se previa uma redução de 3,4% nos gastos com bens e serviços, e a execução aponta para uma subida de 11,6%. Acresce o facto que dos 1160,9 mil milhões de kwanzas que lhe são destinados (23,3 % da despesa), 702,3 mil milhões correspondem a “outros serviços”. O documento não especifica o que eles são, o que significa que 14,1% da despesa total orçamentada carecem de explicação.

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Outro problema já levantado pelo OPSA e pela ADRA, em 2012, diz respeito aos subsídios. O OGE inscreve 577,1 mil milhões de kwanzas para subsídios, 11,6% da despesa total, sem esclarecer qual a parte que vai para subsidiar os combustíveis. Quanto à execução, as despesas com subsídios também têm sido sistematicamente subestimadas. Em 2012, o OGE previa subsídios de apenas 382,5 mil milhões de kwanzas, mas a execução aponta para o valor de 516,5 mil milhões. Recorde-se que apesar de beneficiarem maioritariamente os mais ricos, o OGE classifica os subsídios a combustíveis como despesa social.

Aposta forte na energia eléctrica

A protecção social, principal subfunção da “função social”, inclui 460,2 mil milhões de kwanzas de subsídios (6,9% da despesa total) incluindo activos financeiros. A última informação disponível, referente a 2007, revela que quase 90% dos subsídios a preços se destinam aos combustíveis. Sem estes subsídios, a “função social” passaria a representar menos de 30% das despesas por função, continuando, no entanto, a ser a que mais recursos absorve.

No OGE 2013, a função social tem uma dotação de 2222,8 mil milhões, equivalente a 33,5% do total do orçamento, incluindo activos financeiros, mais 0,4% do que os 33,1% da estimativa de execução de 2012. Contrariando o que tem sido divulgado pela comunicação social — segundo a qual a principal aposta na elaboração do OGE 2013 é o sector social — a rubrica regista apenas o quarto maior aumento das despesas por função, com 49%, para 2222,8 mil milhões de kwanzas. Esta variação, sublinhe-se, é face ao valor orçamentado em 2012 já que o Executivo não publica a execução do OGE 2012 por subfunções.

A maior aposta do orçamento recaiu nos “assuntos económicos”, com um aumento de 160,2% para 1178,8 mil milhões de kwanzas e na “defesa, segurança e ordem pública” que dá um pulo de 71,1% para 1165,6 mil milhões de kwanzas. As taxas de crescimento das diferentes rubricas provocam algumas alterações na estrutura da despesa por função. A principal foi a ascensão dos “assuntos económicos” ao terceiro lugar, com um peso de 17,7% na despesa total, contra 10% em 2012, quando era quinto e último. O peso da função “defesa, segurança e ordem pública” também sobe de 15,1% para 17,6%, mas mantém o quarto lugar no ranking.

Outra idiossincrasia assinalada pela OPSA/ADRA é relativa aos recursos consagrados à “educação” que baixam de 8,4% para 8,1% da despesa total, incluindo activos financeiros. Em países africanos recentemente saídos de conflitos, como o Burundi ou a Costa do Marfim, a percentagem dos gastos com a educação excede os 20%. Em Angola, o ensino primário é o que mais recursos absorve (51,2% da subfunção educação), mas baixa 16,4 pontos percentuais face a 2012 (67,6%). Já o ensino secundário sobe para 15,7% e o do ensino superior aumenta 5,2 pontos percentuais para 15,3%. Esta repartição de recursos entre os diferentes níveis de ensino sugere um esforço financeiro exagerado em favor das universidades em detrimento das escolas primárias e secundárias.

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Os gastos com a subfunção “saúde” também aumentam 5,3% em 2013. Contudo, o esforço em matéria de saúde continua a ser muito baixo, comparativamente com outros países africanos. Na Zâmbia e em Moçambique, por exemplo, cerca de 15% e mais de 20% dos gastos públicos, respectivamente, destinam-se à saúde. Outra idiossincrasia é gastar mais na “defesa, segurança e ordem pública” do que na educação e na saúde juntas. No conjunto, a educação e a saúde absorverão 13,4% dos gastos públicos, enquanto a defesa, segurança e ordem pública consomem 17,6%, quando em 2012 a diferença era de apenas 1,6 pontos percentuais. A guerra justifica em parte esta situação, mas sem a sua inversão dificilmente o país conseguirá desenvolver-se, e o mais preocupante é que o diferencial vai acentuar-se em 2013.

O aumento de 162,4% das verbas destinadas à subfunção “assuntos económicos” é um reflexo da anunciada aposta no desenvolvimento do empresariado nacional, algo que se deve saudar. Os “combustíveis e energia”, onde pontifica a “electricidade”, segundo sector económico com maiores recursos em 2012, passa para primeiro em 2013, possivelmente devido às novas barragens, com um aumento de 332,4%, correspondentes a 29,3% das verbas destinadas aos “assuntos económicos”.

Apesar de registar um aumento para 73,1 mil milhões de kwanzas (37,1%), a “agricultura, silvicultura, pesca e caça” perde importância relativa descendo do terceiro lugar em 2012, com 11,9% das verbas atribuídas à subfunção “assuntos económicos”, para quarto, com 6,2%. Essa redução, ainda que marginal, não é coerente com a afirmação que a agricultura constitui uma prioridade central face ao seu potencial em termos de criação de emprego e, consequentemente, no combate à pobreza.

Peso de Luanda desce 3,8 pontos percentuais

A aposta no sector económico em geral é também é visível na repartição das despesas por programas. O maior programa inscrito no OGE 2013 é o “programa de promoção, fomento e desenvolvimento da actividade económica”, cujo envelope financeiro aumenta 268,9%, correspondendo a cerca de 5% da despesa total. O programa Angola Investe, destinado às micro, pequenas e médias empresas, entra directamente para o 12.º lugar do ranking dos programas com uma dotação de 58,2 mil milhões de kwanzas. O “Programa Integrado de Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza” vê, em 2013, as suas verbas aumentarem 29,4% para 69,9 mil milhões de kwanzas (1,1% do total da despesa), sendo o oitavo com mais verbas. Uma das suas características é o facto de a sua gestão ser feita a nível local. A atribuição de verbas iguais a municípios com índices de pobreza diferentes (pela população, pela distância e isolamento, ou pelo grau nível de necessidades) é uma opção questionável. No modelo actual, os municípios de menor dimensão recebem uma dotação igual, de cerca de 32,2 milhões de kwanzas; os intermédios de 43,3 milhões e os maiores de 172,1 milhões. Uíge, com 6,5 mil milhões de kwanzas correspondentes a 9,4 % do total, é a província com mais verbas — provavelmente por ser a que tem mais municípios — seguido de Malanje (5,9 mil milhões; 8,4%), Huíla (5,7 mil milhões; 8,2%) e Luanda (5,4 mil milhões; 7,8%). As províncias que dispõem de menos verbas são a Lunda-Sul e Cabinda, ambas com 1,8 mil milhões ou 2,6% do total, seguidas de Namibe (2,1 mil milhões; 3%), ou seja, as que menos municípios têm. Uma alternativa a considerar seria utilizar os índices de pobreza saídos do IBEP 2008-2009 como critério de distribuição das verbas.

 

O ensino primário é o que absorve mais verbas. Mas o universitário lidera na variação do crescimento face ao OGE de 2012
Mais desequilibrada é a distribuição do programa de investimento público (PIP) por províncias. O OGE 2013 prevê investimentos públicos de 1639,6 mil milhões de kwanzas, dos quais 1483,9 mil milhões (90,5% do total) serão realizados ao abrigo do PIP, que em relação a 2012 cresce 58,4%. Deste montante, 890,4 mil milhões de kwanzas serão investidos em províncias específicas, mais 35,9% do que em 2012. Isto significa que ainda que dirigidos centralmente, a preocupação com a dispersão geográfica e respectiva identificação constitui uma inovação digna de realce.

 

Analisando o crescimento provincial do PIP, constata-se que quatro províncias registam diminuições: Cabinda (–16% para 29,5 mil milhões de kwanzas), Namibe (–2,8%; 19,9 mil milhões), Huambo (+3,1%; 23,4 mil milhões) e Kuando Kubango (–3%; 36,8 mil milhões). Os investimentos públicos em Luanda aumentam 24,4% para 365,0 mil milhões de kwanzas, a maior fatia com o equivalente a 41% do total destinados às províncias. Kwanza-Norte é a segunda província em termos de PIP, possivelmente pela construção da Barragem de Laúca, com 89,9 mil milhões de kwanzas, 10,1% do total provincial) e Bengo, é a terceira (40,2 mil milhões; 4,5%). Comparando com 2012, saem do top três, Kuando Kubango, que desce de segundo para quarto (36,8 mil milhões de kwanzas; 4,1%), e Cabinda, que desce de terceiro para o 10.º (29,5 mil milhões; 3,3%). Bié com14,6 mil milhões de kwanzas (1,6% do total) — 26 vezes menos do que Luanda — é a província com menos investimento público, seguida de Lunda-Sul (16,2 mil milhões; 1,8%) e do Namibe (19,9 mil milhões, 2,2%).

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Relativamente a 2012, no ranking das três províncias com menor investimento, regista-se a saída do Uíge, que era 18.º e sobe para 11.º (25,5 mil milhões de kwanzas; 2,9%) e a entrada do Namibe, que era a 9.ª Bié desce dois lugares, era 16.ª, e Lunda-Sul mantém-se na 17.ª posição. A percentagem esmagadora alocada à capital do país não é propriamente um bom indicador de que o fenómenos das assimetrias regionais tende a mudar. Existe, porém, uma atenuante digna de relevo: a percentagem do PIP afecto a Luanda diminui 3,8 pontos percentuais, passando dos 44,8% do total provincial em 2012, para “apenas” 41% em 2013.

Considerando o PIP por habitante, a distribuição regional melhora ligeiramente. Luanda, com 69 100 kwanzas de investimento per capita previsto para 2013, desce de primeiro para quinto lugar na hierarquia provincial, mas ainda assim está bastante acima da média do país, fixada em 46 400 kwanzas. A lista do PIP per capita é liderada pelo Kwanza-Norte (248 800 kwanzas), seguido do Bengo (119 700) e Kuando Kubango (95 700). Bié com um PIP de apenas 13 500 kwanzas por habitante — 18,5 vezes menos do que Kwanza-Norte e 5,3 vezes menos do que Luanda — regista o menor investimento per capita do país, seguido do Huambo (14 700) e da Huíla (14 800).

Por: Observatório Político-Social de Angola (OPSA) e Acção para o Desenvolvimento Rural e Ambiente (ADRA)
 

Comentários

  1. Cj
    2013-05-02 15:02:11
    Bom artigo
  2. Jorge Costa
    2013-02-04 22:58:21
    PARA LER E RETER
  3. Jorge Costa
    2013-02-04 22:56:34
    PARA LER E RETER
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